פסק-דין בתיק עמ"נ 40411-10-10

1.         המשיב הגיש בקשה להיתר בנייה מכוח תכנית החלה על הנכס שבבעלותו. הבקשה היא להקמת בניין בן שתי קומות ובו ארבע יחידות דיור. המערערת הגישה שומת היטל השבחה, ונתגלעה מחלוקת בין הצדדים. מונתה שמאית מכרעת, ולאחר שזו הגישה את השומה המכרעת, ביקש המשיב פטור עבור שלוש מבין ארבע יחידות הדיור שבדעתו לבנות. הפטור האחד התבקש לפי הוראת סעיף 19(ג)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: התוספת השלישית). שני הפטורים האחרים התבקשו לפי הוראת סעיף 19(ב)(6) לתוספת השלישית. המערערת הכירה אך ורק בפטור לפי סעיף 19(ג) (1), שכן על פי עמדתה אין המשיב זכאי ליותר מפטור אחד על הנכס הנדון, בין עבור עצמו ובין עבור קרוביו. המשיב ערר על החלטת המערערת בפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה. הוועדה קבעה, כי אין הפטור לפי סעיף 19(ב)(6) מוציא את הפטור לפי סעיף 19(ג)(1), אולם דחתה את עמדת המשיב לפיה זכאי הוא לקבל יותר מפטור אחד לפי סעיף 19(ב)(6). המשיב מקבל את עמדת הוועדה, אולם הוועדה המקומית חולקת עליה, ומכאן הערעור.

2.         יוער, כי לאחר ששמעתי את טיעוני הצדדים, ביום 23.3.11, ביקשתי כי היועץ המשפטי לממשלה ישקול את הצטרפותו להליך, שלתוצאותיו עשויות להיות השלכות רוחב. לאחר ששקל זאת, הודיע היועץ המשפטי לממשלה ביום 6.11.11, כי מבלי להביע עמדה לגופו של ההליך, החליט שלא להצטרף.

3.         סעיף 19 לתוספת השלישית קובע שלושה סוגי פטורים מהיטל השבחה. הסוג האחד הוא הפטורים המפורטים בסעיף 19(ב) לתוספת. על פי הרישא של סעיף זה, "לא תחול חובת תשלום" בהתקיים התנאים המנויים בסעיפי המשנה השונים. הסוג האחר הוא הפטור המפורט בהוראת סעיף 19(ג) לתוספת. על פי הגדרתו, המדובר למעשה ב"דחיית מימוש", אשר בהתקיים תנאים מסויימים תהפוך לפטור מוחלט. הסוג הנוסף הוא פטור בגין תוספות בנייה המלוות בחיזוק נגד רעידות אדמה (תמ"א 38). ענייננו ביחס בין הוראת הפטור הקבועה בסעיף 19(ב)(6), לבין הוראת דחיית המימוש הקבועה בסעיף 19(ג)(1).

סעיף 19(ב)(6) קובע:

"השבחה במקרקעין שבעליהם החזיקו בהם ערב ההשבחה עשר שנים לפחות, והם משמשים לבניה או להרחבה של דירת מגורים עבור בעליהם או קרובו וההשבחה נובעת מתכנית שאושרה, והתכנית שקדמה לה קיבלה תוקף לפני י"ב בטבת התש"י (1 בינואר 1950); פטור לפי פסקה זו יחול רק לגבי השטח המשמש לבניה או להרחבת הדירה האמורה..."

ואילו סעיף 19 (ג)(1) וסעיף 19(ג)(2) קובעים:

"בניה או הרחבה של דירת מגורים לא ייראו כמימוש זכויות, אם המחזיק במקרקעין או קרובו הגיש בקשה להיתר בניה על אותם מקרקעין שישמשו למגוריו או למגורי קרובו, ובלבד שהשטח הכולל של דירת המגורים האמורה לאחר בנייתה או הרחבתה אינו עולה על 140 מ"ר; עם כל בניה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבניה או ההרחבה הנוספת.

העברת הבעלות או החזקה בדירה שנבנתה או שהורחבה כאמור בפסקה (1) או שניתן להרחיבה לפי תכנית, לא יראו כמימוש זכויות ולא תחול בגינה חובת תשלום ההיטל, אם המחזיק במקרקעין או קרובו השתמשו בדירה למגוריהם או למגורי בני משפחתם הקרובים מגמר הבניה ועד מכירתה משך זמן שאינו פחות מארבע שנים..."

השוואת שתי ההוראות, זו שבסעיף 19(ב)(6) וזו שבסעיף 19(ג)(1) מלמדת, כי בעוד שהפטור לפי האחת הוא מיידי, הרי שעל פי ההוראה השנייה מכירת הנכס או העברת החזקה בו תוך פחות מארבע שנים לאחר סיום הבנייה או ההרחבה, תחשב למימוש זכויות ותחייב את בעל הקרקע בהיטל השבחה. ועוד יש ללמוד מן ההשוואה, כי בעוד שהפטור לפי ההוראה האחת מוגבל, אמנם, לדירת מגורים עבור בעלי הקרקע או קרובו, הרי שאין שטח הדירה הפטורה מוגבל, ואילו על פי ההוראה השנייה מוגבל הפטור לדירה ששטחה לא יעלה על 140 מ"ר.

4.         ועדת הערר קבעה, כאמור, כי אין הפטור האחד מוציא את השני (בכפוף לכך שניתן לקבל פטור אחד מכוח כל סעיף). את החלטתה ביססה הוועדה על כך שאין לעמדת הוועדה המקומית עיגון בלשון החוק. בנוסף קבעה, כי לו התכוון המחוקק לכך שפטור אחד יוציא את הפטור האחר, היה מציין זאת מפורשות, ואין כל היגיון בתוצאה לפיה, למשל, הפטור הניתן עבור שטחי שירות לשם התקנת מעלית (סעיף 19(ב)(7)), יוציא את הפטור עבור דירת מגורים (סעיף 19(ג)(1)). וכפי שנכונים הדברים ליחס בין סעיף 19(ב)(7) לבין סעיף 19(ג)(1), כך יפים הם ליחס בין סעיף 19(ב)(6)  לבין סעיף 19(ג)(1). ובמילים אחרות, כל אחד מסעיפי הפטור עומד בפני עצמו, ובהתקיים תנאיו יינתן הפטור בלא תלות בשאלה האם חלות הוראות פטור נוספות על הנכס. הוועדה דחתה את עמדתה של המערערת, לפיה התכליות של שתי ההוראות הרלבנטיות לענייננו זהות. על פי השקפת הוועדה, התכלית העומדת ביסוד הוראת הפטור שבסעיף 19(ג)(1) הינה תכלית סוציאלית, לאפשר לאזרח להגדיל את דירתו האחת לגודל סביר ללא תשלום היטל השבחה. ואילו התכלית העומדת ביסוד הוראת הפטור שבסעיף 19(ב)(6) היא מתן פיצוי לאותם בעלים שהחזיקו שנים רבות במקרקעין ושלמו עליהם מיסים, מבלי שאלה תוכננו. במקרה זה סבר המחוקק, כי לא יהיה זה ראוי לחייב את בעל הנכס בהיטל השבחה, אם אינו מתכוון לסחור במקרקעיו אלא להתגורר בהם. לטעמה של הוועדה, דברים אלה הם למעלה מן הצורך, שכן גם לו הייתה התכלית של שתי הוראות הפטור זהה, הרי שבהעדר עיגון לשוני לעמדת העירייה אין מקום לקבלה.

5.         דין הערעור להתקבל.

קרקע שהושבחה בעקבות תכנית מתאר, בעליה מתעשר. ההטבה שקיבל, אינה מחולקת, לפי טיבה, בצורה שוויונית. היטל ההשבחה תכליתו להביא לכך שחלק מאותה הטבה יחולק בין חברי קהילתו של הנישום, ויוקצה למימון הוצאותיה של הרשות המקומית, שהן לצורכי הכלל (רע"א 4487/01 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רחובות נ' מ. לוסטרניק ובנו, חברה להנדסה ובניין בע"מ, פ"ד נז(5), 529; רע"א 7417/01 לאה צרי נ' הוועדה המקומית, פ"ד נז(4), 879). מכאן, שיש לפרש בצמצום את החריג לעקרון האמור: "האיזון בין זכויות הציבור לבין רווחת הפרט אינו יכול להתעלם גם מזכויות הציבור", כלשונו של כב' השופט א' רובינשטיין ברע"א 10472/07 אימן דאהוד נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה מבוא עמקים (פורסם ביום 10.11.09). באותה פרשה נדונה הוראת הפטור שבסעיף 19(ב)(5), שעניינה השבחה במקרקעין המשמשים לבעליהם לבניה של דירת מגורים או להרחבתה, והוא זכאי לסיוע באחת מתכניות הסיוע של משרד השיכון. הוראה זו העניקה פטור ככל ששטח הדירה תואם את הוראות תכנית הסיוע. אלא שלימים, שונתה שיטת הזכאות של משרד השיכון, והוסרה מגבלת השטח מתכניות הסיוע. בית המשפט העליון הגיע למסקנה, כי משקרס מנגנון האיזון הפנימי שבהוראת הפטור, מביאה הפרשנות התכליתית למסקנה כי לא ניתן עוד לקבל פטור מכוחה של אותה הוראה: "לדידי הדגש אינו רק על העובדה, שהפטור לא נועד למי שידו משגת, אלא גם על מידת הוויתור שכפה המחוקק על הקהילה. הסעיף כנתינתו הורה לקהילה לוותר על היטל השבחה בשיעור נמוך בלבד, וזאת כדי לסייע לנזקקיה. הוא אף הורה לגבות היטל יחסי על שטח החורג מתכנית הסיוע. אין להעלות על הדעת כי היה בכוונת המחוקק לשלול מהוועדה המקומית, מהקהילה, היטל בשיעור כה ניכר כעתירת המבקש" (שם, פסקה ל'). הנה כי כן, פרשנות מצמצמת לחריג, המתחייבת מתכליתו, הביאה את בית המשפט למסקנה, המבטלת הוראת סעיף בחוק.

6.         מכאן לענייננו. נדון תחילה בתכליות העומדות ביסוד הסעיפים הנדונים. עמדתי היא כי גם אם אין התכליות העומדות ביסוד הסעיפים הללו זהות במלואן, קיימת ביניהן חפיפה מובהקת. אין חולק, כי תכליתה של הוראת סעיף 19(ג)(1) היא תכלית סוציאלית, כפי שקבעה הוועדה (ע"א 3626/06 ד"ר זיאד חמאיסי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, מבוא העמקים, מיום 22.7.08). אמת נכון הדבר, כי אחת התכליות העומדות ביסודה של הוראת סעיף 19(ב)(6) היא תכלית פיצויית, עבור מי שהחזיק תקופה ממושכת בקרקע בלתי מתוכננת, ושילם עליה מיסים. אולם אין זו התכלית היחידה. ביסוד ההוראה עומדת גם תכלית סוציאלית. ראייה לדבר, שהיא מוגבלת, בדומה להוראת סעיף 19(ג)(1), לדירה אחת, ולדירת מגורים דווקא של בעל הנכס או קרובו. ואכן, בהידרשו להוראת סעיף 19(ב)(6) הנ"ל, אומר כב' השופט א' רובינשטיין, כי "הזיקה בין קבלת הפטור לבין ייעוד הדירה למגוריו של הנישום או קרובו עולה במפורש מלשון הסעיף, ולא ניתן להתעלם ממנה. נוכח זיקה זו, ובגדרי השכל הישר ותכלית הפטור, דומה שלא ניתן למתוח את פירושו של הסעיף ולהרחיב את יריעתו כך שיכלול כל מכירה של דירה מבלי שהנישום התגורר בה ולוא יום אחד" (רע"א 8325/06 לויט נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה "אונו" (מיום 28.1.07), פסקה י"ג סיפא). לו תכלית הפטור הייתה פיצויית גרידא, לא הייתה כל הצדקה להגביל את תחולתו לדירת מגוריו של הנישום או של קרובו.

7.         משבאנו למסקנה זו, הרי שמי שקיבל פטור לפי הוראת סעיף 19(ב)(6), אין התכלית הסוציאלית של סעיף 19(ג)(1) מתקיימת בו: הנישום כבר אינו "נזקק", הוא קיבל פיצוי בדמות פטור מהיטל השבחה על דירת מגוריו. הפטור לפי סעיף 19(ב)(6) אף רחב יותר מן הפטור לפי הסעיף האחר, וגובר עליו: אין הוא מותנה בשטח, ואין הוא מותנה במגורים למשך ארבע שנים.

8.         פרשנות זו נובעת הן מן התפישה לפיה יש לפרש את החריגים בצמצום, לנוכח התכלית העומדת ביסוד היטל ההשבחה, והן מלשונן של ההוראות עצמן. בכל הנוגע לפרשנות המצמצמת המתחייבת, כבר ראינו כי בית המשפט העליון ביטל הוראת חוק משמצא כי שינוי שיטת הזכאות במשרד השיכון אינו מאפשר עוד את יישומה, שכן אין היישום על שטח דירה בלתי מוגבל עולה בקנה אחד עם התכלית הסוציאלית העומדת ביסוד אותו חריג. בענייננו, אין מתבקש ביטולה של הוראת חוק. כל שאמרנו, כי הוראת חוק אחת, המגשימה - אף ביתר הרחבה - תכלית סוציאלית ביחס לדירת מגורים שהנישום או קרובו גרים בה, מוציאה את השנייה, שכן התכלית הסוציאלית כבר הוגשמה. נזכור, כי ביסוד היטל ההשבחה עומדת התפישה של צדק חלוקתי, והרחבת החריג על ידי מתן אפשרות ליהנות מפטור מהיטל השבחה עבור יותר מדירה אחת, אך משום שהנסיבות הן כאלה המקיימות הן את הנדרש על פי ההוראה האחת והן את הנדרש על פי האחרת, חותרת תחת תפישת היסוד של ההיטל.

9.         הוא הדבר גם בהתייחס ללשון. שתי ההוראות מדברות על "דירת מגורים", בלשון יחיד, היינו אותה דירה בה מתגורר בעל הנכס או קרובו. על פי ההוראה הראשונה, ניתן הפטור מבלי לסייג את שטח הדירה, ומבלי לחייב בהוכחת מגורים למשך ארבע שנים, ובכך בא לידי ביטוי ההיבט הפיצויי של ההוראה, ואילו על פי ההוראה השנייה - ככל שרק היא חלה, מותנה הפטור בשטח ובתקופת מגורים. מאותו טעם, הנעוץ בתכלית הפטור - שבשלו נפסק בבית המשפט העליון כי הפטור לפי סעיף 19(ג)(1) יינתן לדירה אחת בלבד (רע"א 7417/01 לעיל) - כך יש לראות את "דירת המגורים" שבסעיף 19(ב)(6) כאותה "דירת מגורים" שבסעיף 19(ג)(1), ולקבוע כי מדובר בדירה אחת בלבד. אם כך, המסקנה שביקשה הוועדה להסיק מן הפטור מהיטל עבור השבחה בשל תוספת שטחי שירות, הנדרשים להתאמת נגישות, לרבות בניית מעלית, אינה יכולה לעמוד: בעוד שהפטור לפי סעיף 19(ג)(1) ניתן לדירת מגורים, הרי שהפטור לפי סעיף 19(ב)(7) אינו ניתן לדירת מגורים, כי אם לכל תוספת של שטחי שירות המיועדים להנגשה.

10. לסיכום, מסקנתי היא, שהעמדת הוראת סעיף 19(ב)(6) אל מול הוראת סעיף 19(ג)(1), מובילה לתוצאה כי הפטור מכוחם של סעיפים אלה יחול על דירת מגורים אחת, ולא בכדי נקט המחוקק בביטוי "דירת מגורים" המופיע בשתי ההוראות הללו: רק דירה אחת יכולה לשמש כ"דירת מגורים" (לנישום או לקרובו). ומקום ששתי ההוראות יחולו גם יחד, "תיבלע" הוראת הפטור שבסעיף 19(ג)(1), המצומצמת יותר, בהוראת הפטור שבסעיף 19(ב)(6), הרחבה יותר. לעומת זאת, העמדת הוראת הפטור שבסעיף 19(ב)(7) אל מול הוראת הפטור שבסעיף 19(ג)(1), מלמדת כי שתי ההוראות יכולות לדור בכפיפה אחת, האחת פוטרת דירת מגורים, והאחרת פוטרת תוספת של שטחי שירות לשם הנגשה.

נוכח כל אלה החלטתי לקבל את הערעור. בנסיבות העניין, לא ראיתי לנכון לחייב את המשיב בהוצאות. 

המזכירות תמציא את העתק פסק הדין לב"כ הצדדים.